关于武隆县土地补偿费分配纠纷的调查报告

概要：定不具体是产生土地补偿费分配纠纷的根本原因几乎所有的土地补偿费分配纠纷都牵涉农村集体经济组织成员资格问题，但目前国家法律对农村集体经济组织成员缺乏明确的界定，很多地方政府也没有作相应的规定，结果这一重大事项完全交由农村集体经济组织自己确定。农村集体经济组织在没有法律法规遵循和政策的引导下作出的决定，往往与法律的基本原则和精神相违背。如剥夺入赘户的分配权等问题。（五）一些乡镇政府行政监管、指导不力，使村与村之间、同村的各社之间制定土地补偿费分配方案的原则、标准不统一，也是纠纷产生的重要原因。从土地补偿费用分配工作的现实运作看，政府完全将这些事项交由农村集体经济组织自己决定，不进行行政指导和引导，基本淡出村级治理，这与农村土地承包时政府强力介入有天壤之别。某乡有个村民委员会的8个村民小组，每个村民小组各自搞了一个土地补偿费用分配方案，8个村民小组8个花样。同样是基本生活保障问题，面对多数人对少数人合法权益的明显侵害，某些乡镇政府却基本上充当了旁观者角色。（六）行政机关不按照法律规定程序征用土地是一些土地补偿费分配纠纷产生的原因有的行政机关和乡镇政府没有按照法律规定的程序办理农村集体土地征用手续，对征用土地的批准机关、土地面积、征地补偿标准、农业人员

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（三）农村的某些传统陋习和家族势力制约了村民自治，村民自治变成了多数人对少数人实施“独裁”的合法途径。
狭隘的家族利益、地域利益观念在部分农村仍然根深蒂固。盘根错节的家族关系、地域关系织成了一张巨大的“网”，这张“网”可以为“网”内的人员带来更多的利益，也可以剥夺“网”外人员的应得利益。很多村社干部能够当选，就是得宜于这张“网”。在村民会议上，村社干部利用这张“网”可以轻易获得三分之二的村民或村民代表同意自己的意见，少数村民面对这样的“网”根本无能为力。
（四）法律、法规滞后或规定不具体是产生土地补偿费分配纠纷的根本原因
几乎所有的土地补偿费分配纠纷都牵涉农村集体经济组织成员资格问题，但目前国家法律对农村集体经济组织成员缺乏明确的界定，很多地方政府也没有作相应的规定，结果这一重大事项完全交由农村集体经济组织自己确定。农村集体经济组织在没有法律法规遵循和政策的引导下作出的决定，往往与法律的基本原则和精神相违背。如剥夺入赘户的分配权等问题。
（五）一些乡镇政府行政监管、指导不力，使村与村之间、同村的各社之间制定土地补偿费分配方案的原则、标准不统一，也是纠纷产生的重要原因。
从土地补偿费用分配工作的现实运作看，政府完全将这些事项交由农村集体经济组织自己决定，不进行行政指导和引导，基本淡出村级治理，这与农村土地承包时政府强力介入有天壤之别。某乡有个村民委员会的8个村民小组，每个村民小组各自搞了一个土地补偿费用分配方案，8个村民小组8个花样。同样是基本生活保障问题，面对多数人对少数人合法权益的明显侵害，某些乡镇政府却基本上充当了旁观者角色。
（六）行政机关不按照法律规定程序征用土地是一些土地补偿费分配纠纷产生的原因
有的行政机关和乡镇政府没有按照法律规定的程序办理农村集体土地征用手续，对征用土地的批准机关、土地面积、征地补偿标准、农业人员安置办法等事项不按照《土地管理法》及《实施条例》的规定进行公告，在制定土地补偿、安置方案时没有听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。农民对土地补偿标准不清楚，面积不清楚，费用性质不清楚。一些农民因受村社干部排挤，被迫要求放弃调整土地的统一安置方式。有的乡镇甚至强行要求农民接受调整土地的统一安置方式，直接剥夺了农民的安置方式选择权。
（七）户籍登记制度改革后，公安机关与农业社对农业人口的迁移登记缺乏衔接，是造成农村集体经济组织成员身份争议的行政原因。
户籍管理制度和婚姻登记制度没有改革前，结婚登记、迁移登记都需要农业社出具书面证明，农业社自己登记在册的农业人口与公安机关的户籍登记完全吻合，基本没有差错。后来户籍管理制度改革后，现在公安机关办理迁移登记，不再需要农业社的接收证明，直接凭借申请人的申请和接收家庭的户口本就可以办。公安机关也不向农业社通报农业人口迁入情况。农业社在纠纷前并不知道哪些人已经迁出，哪些人已经迁入，往往在分配款项时才知道，这使农业社很难接受。至于少数非农业户口通过关系非法转为农业户口曲线迁移，更是容易激发民怨。
（八）最高人民法院的相关司法解释不明确，也是造成纠纷出现的原因之一。
进入诉讼程序的土地补偿费分配纠纷，绝大多数在最高人民法院司法解释出台前就已经进行了分配，最高人民法院对司法解释有无溯及力态度不明确。由于分配时缺乏明确法律、法规规定，几乎所有的农业社在确定受分配主体时，选择的时间点均与最高人民法院司法解释确定的时间点不一致。当时农业社的分配方案是经村民会议或村民代表会议讨论通过的，而最高人民法院规定司法解释出台后新受理的案件适用该解释规定，势必造成法院实际审判时否定原来村社选择的时间点，从而否定农业社讨论通过的分配方案，使得司法解释关于土地补偿费分配问题实际上具有溯及力。
三、解决土地补偿费分配纠纷的建议
（一）政府强力介入土地补偿费分配方案的制定，要求农业社讨论通过的分配方案必须经乡镇人民政府和县级主管部门批准后才能实施，从源头上控制纠纷。
现在不少人对土地补偿费分配有一个错误的认识，认为属于村民自治范畴，政府不应介入。其实，土地补偿费用真正的管理义务人是政府而不是村、社农村集体经济组织，村基层组织仅仅是协助政府管理这些费用。2000年4月29日全国人大常委会关于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的立法解释规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条规定的“其他依照法律从事公务的人员”。其中第（四）项就是“土地征用补偿费用的管理”。这一解释充分明确了土地征用补偿费用管理的公务性和村基层组织对土地征用补偿费用管理的协助公务性。既然人民政府是土地补偿费用的管理义务人，其介入农村集体经济组织的分配也就有了法律依据，与村民自治不存在法律层面上的冲突问题。全国人大常委会将村基层组织对土地征用补偿费用的管理解释为协助执行公务，体现了国家对土地征用补偿费用管理分配行为的高度重视，现一些乡镇政府放任农村集体经济组织自由决定土地补偿费用分配的做法，从某种意义上讲属于行政不作为。政府应像对待农村土地承包一样强力介入土地补偿费分配事务。
（二）加强对村社干部的管理监督，尤其是强化对其履行职务的监督，切实防止村社干部搞“一言堂”。
由于村干部都是民主选举产生，背后一般都有强大的家族背景和人际关系网支撑，这是村干部的无形权威，加上职务权威，造成村社干部官位虽小，却几乎可以在村、社做到说一不二，尤其是在缺乏制约机制时。如江口镇三河村小垭口农业社社长规定，凡涉及土地补偿费分配纠纷，开庭审理、上访每个家庭必须派一人参加，不参加的，今后一律不分任何费用，结果每次庭审、上访均有几十名社员，参加社员虽怨声载道，却不敢不去。
（三）建立“问责制”，对村社干部滥用职权、不当履行职权造成集体经济组织利益受损的，应追究相应的行政责任和经济责任。
有的农业社干部喜欢蛮干，不讲法律和政策，明知是败诉官司还偏要打，花了数万元诉讼费、律师费、差旅费；也有的故意向社员群众散步错误信息，导致村民会议作出错误的决定。不能让这些决策错误带来的损失全部由集体“买单”，要让真正负有责任的责任者个人承担相应责任和决策风险。

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